Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками

II. Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками.

1. В практике Арбитражного суда Свердловской области при рассмотрении споров, связанных с применением земельного законодательства, возникает проблема определения органа, компетентного до разграничения государственной собственности на землю осуществлять распоряжение земельными участками в Свердловской области. В правоприменительной практике имеются различные подходы к данному вопросу:  согласно одной точке зрения органом, управомоченным распоряжаться земельными участками, является Правительство Свердловской области; согласно другому подходу, распоряжение землей является компетенцией органов местного самоуправления.

До недавнего времени в Арбитражном суде Свердловской области  по данному вопросу складывалась следующая практика: органом, компетентным распоряжаться землей на территории Свердловской области признавалось Правительство Свердловской области.

В настоящее время практика Федерального арбитражного суда Уральского округа пошла по пути признания таких функций за органами местного самоуправления - Администрациями городов. Более того, в некоторых случаях такое право признается кассационной инстанцией также и за Администрациями районов в городах.

Разнообразие позиций вызвано неоднозначным толкованием норм действующего законодательства.

1). В соответствии с п.10 ст.3 Федерального закона «О введении в действие  Земельного кодекса Российской Федерации», до разграничения государственной собственности на землю» распоряжение землей осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Учитывая, что формулировка указанной нормы закона не содержит определения того, законодательством какого уровня может быть установлен иной порядок распоряжения землями - федеральным или законодательством субъектов, или имеются в виду как федеральные законодательные акты, так и законодательные акты субъектов федерации, принимая во внимание, что в соответствии со ст. 72 п. 1 пп. "в", "г" Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также вопросы разграничения государственной собственности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при разрешении споров, связанных с распоряжением земельными участками, а также иных категорий споров, возникают сложности с применением указанной нормы закона - п.10.ст. 3 Федерального закона «О введении в действие  Земельного кодекса Российской Федерации». 

<

Так, статья 2 Земельного кодекса РФ, наряду с федеральными законами, в понятие земельного законодательства включает и законы субъектов федерации.

На федеральном уровне Постановлением Правительства Российской Федерации от 7.08.2002г. № 576 утверждены Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, в соответствии с которыми, земельные участки, находящиеся в государственной собственности, до разграничения государственной собственности  на землю предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, принятыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 Правил).

В связи с этим, в судебной практике при рассмотрении соответствующих категорий споров возникает закономерный вопрос - может ли иной порядок распоряжения землей быть установлен нормами законодательства субъектов федерации?

В правоприменительной практике Арбитражного суда Свердловской области указанный вопрос обусловлен прежде всего тем, что на территории области действует Областной закон от 29 декабря 1995 года N 40-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" (в редакции Областного закона N 36-ОЗ от 19.11.1998), которым установлено, что земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью Российской Федерации и Свердловской области, вопросы владения, пользования и распоряжения которыми решаются Российской Федерацией и Свердловской областью в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также договорами (соглашениями) между органами государственной власти Российской Федерации и Свердловской области. К компетенции Правительства Свердловской области данным законом отнесено распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности.

Реализация указанных положений Областного закона осуществляется на территории Свердловской области в порядке, установленном:

- Постановлением Правительства Свердловской области от 7.03.1996г. № 167-п «О реализации Областного закона «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области», которым также определено, что до передачи земель в муниципальную собственность весь земельный фонд Свердловской области находится в распоряжении Правительства области, предоставление земельных участков юридическим лицам производится Правительством Свердловской области;

- Постановлением Правительства Свердловской области от 14.05.2002г. № 317-ПП «О полномочиях исполнительных органов государственной власти Свердловской области по предоставлению в собственность и пользование находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на территории Свердловской области, контролю по их использованию, изъятию и прекращению прав на них»;

- Соглашением от 12.01.96г. №6 между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области».

>

Поскольку порядок распоряжения землей на территории области определен указанными нормативными актами Свердловской области, при рассмотрении земельных споров практика Арбитражного суда Свердловской области исходила из правомочий Правительства области по распоряжению земельными участками.

2). В обоснование иного подхода к данной проблеме приводятся следующие доводы. Возможность органов местного самоуправления распоряжаться земельными участками, расположенными на территории муниципального образования, обосновывается несоответствием действующих нормативных актов Правительства Свердловской области Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Закону «О местном самоуправлении».

В соответствии с п.п.9,11 ст.6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», органы местного самоуправления осуществляют решение вопросов местного значения, к которым, в частности, относятся: регулирование планировок и застройки территории муниципальных образования и контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Согласно ст.12 данного Закона, территорию муниципального образования  составляют земли городских и сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

К полномочиям органов местного самоуправления в области использования земли, в соответствии с п.1 ст.71 Закона РФ от 06.07.91г. «О местном самоуправлении», отнесено предоставление в установленном порядке на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передача в собственность и сдача в аренду, изъятие земельных участков в пределах городской черты, а также других земель, переданных в ведение города, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Таким образом, право органов местного самоуправления предоставлять земельные участки в аренду, пользование, собственность и т.д., т.е. право распоряжение землями в пределах территории муниципального образования на основании генерального плана развития и проектов планировки и застройки, рассматривается как составная часть дееспособности муниципального образования, без которой орган местного самоуправления не имеет возможность реализовывать свои обязанности.

1. В качестве иллюстрации к вышесказанному можно привести следующие примеры.

(Дело № А60-19913/2002-С5) Прокурор Свердловской области, в защиту  интересов МУГИСО обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением  к Администрации Октябрьского района г.Екатеринбурга, 3 лица: Администрация г.Екатеринбурга, ООО, Правительство Свердловской области  о признании недействительным постановления Главы Октябрьского района г. Екатеринбурга от 10.07.2001г. № 600-П «О  предоставлении ООО в аренду земельного участка для установки объекта общепита».

Главой Администрации Октябрьского района г.Екатеринбурга принято постановление № 600-П о предоставлении в аренду с 01.07.2001г. ООО земельного участка для установки объекта общепита.

Статьей 18 Областного закона от 29.12.95г.  № 40-ОЗ   «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области»  (ред.19.11.1998г.) установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землями, не находящимися в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований и являющихся государственной собственностью Российской Федерации и Свердловской области решаются Российской Федерации и Свердловской областью  в  соответствии с федеральным и областным законодательством, а также договорами (соглашениями) между органами государственной власти Российской Федерации и Свердловской области.

Соглашением между Правительством РФ и Правительством Свердловской  области от 12.01.1996г. № 6 «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области»  определено, что распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области, предоставление в пользование (в том числе в аренду), а также передача в муниципальную и частную собственность производятся Правительством Свердловской области в соответствии с законодательством Российской Федерации и Свердловской области.  Статьей 10 данного соглашения предусмотрено его действие  до принятия федерального закона о государственных и муниципальных землях.

В целях реализации областного Закона «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» и «Соглашения между  Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской  области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области» Правительством Свердловской области вынесено Постановление от 07.03.1996г. № 167-п  которым установлено, что до передачи земель в муниципальную собственность весь земельный фонд Свердловской области находится в распоряжении Правительства области, предоставление земельных участков юридическим лицам производится так же  Правительством Свердловской области.

Введенным в действие с 30.10.2001г. Земельным кодексом РФ  установлено, что разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».

Предусматривающий порядок разграничения государственной собственности на землю Федеральный закон Российской Федерации № 101-ФЗ от 17.07.2001г.  «О разграничении государственной собственности на землю»,  в соответствии со статьей 8  Закона, введен в действие с 20.01.2002г.

Таким образом, на момент вынесения Администрацией Октябрьского района г.Екатеринбурга оспариваемого  постановления  № 600-П  о предоставлении в аренду с 1 июля 2001г.  земельного участка   Земельный кодекс РФ и  предусматривающий порядок разграничения государственной собственности на землю Федеральный Закон № 101-ФЗ  не действовали.

Учитывая изложенное,  полномочия по  предоставлению в аренду земельного участка у Администрации  Октябрьского района г.Екатеринбурга   отсутствовали, в связи с чем постановление Главы  Администрации Октябрьского района г.Екатеринбурга   от 10.07.2001г. № 600-П «О предоставлении ООО в аренду земельного участка для установки объекта общепита» следует признать недействительным.

Данное постановление отменено судом кассационной инстанции (Дело N Ф09-229/03-ГК). При этом суд сослался на то, что право городской администрации предоставлять земельные участки в аренду на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки является составной частью дееспособности муниципального образования и входит в понятие "ведения" наряду с правом владения и пользования земельными участками, находящимися в государственной собственности.

Право городской администрации предоставлять земельные участки в аренду на основании  генерального плана города и проектов планировки и застройки является составной частью правосубъектности муниципального образования в качестве территориальных основ местного самоуправления.

(Дело № А60-32588/2003-С5) ООО обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании  недействительным Приказа Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области  года полностью, как несоответствующему действующему законодательству и нарушающему  права и законные интересы заявителя.

Приказом МУГИСО индивидуальному предпринимателю был предоставлен земельный участок в границах, установленных на местности в соответствии  с планом границ земельного участка (категория земель - земли поселений) в аренду сроком на 49 лет. 

В соответствии со ст. 71 Закона РФ от 06.07.1991г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» городская администрация предоставляет в установленном порядке на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное  пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки в пределах городской черты, а также из других земель, переданных в ведение города.

Согласно абзацу 2 п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении  в действие Земельного кодекса РФ» распоряжение землями до разграничения  государственной собственности  на землю  осуществляется  органами  местного самоуправления  в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

В соответствии  с абзацем 3 п. 10 ст. 3 указанного Закона  порядок распоряжения указанными землями  до разграничения государственной собственности  на землю может быть определен Правительством РФ.

В силу п. 1 постановления Правительства РФ от 07.08.2002г. № 576 земельные участки, находящиеся  в государственной собственности, до разграничения государственной собственности  на землю предоставляются  гражданам и юридическим лицам  в порядке, предусмотренном Земельным кодексом РФ, принятыми в соответствии  с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми  актами РФ.

Статьей 11 Земельного кодекса РФ решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель отнесено  к полномочиям органов местного самоуправления.  

Право городской администрации предоставлять  земельные участки в аренду на основании  генерального плана города и проектов планировки и застройки является составной частью правосубъектности муниципального образования в качестве территориальных основ местного самоуправления.

Кроме того, заявителями жалоб не доказано наличие на этом земельном участке приватизированного недвижимого имущества, находящегося до его приватизации в собственности субъектов РФ.  

При таких обстоятельствах, у МУГИСО отсутствовали полномочия по распоряжению вышеуказанным земельным участком.

В соответствии со ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 71 Закона РФ «О местном самоуправлении», к полномочиям муниципальных образований отнесено предоставление в аренду земельных участков, находящихся в пределах городской черты. Это же положение подтверждено и ст. 5, 6, 7 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

(Дело № А60-15013 /2003-С 2) ООО обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с иском к МУГИСО,  ООО «Р», Учреждению юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Свердловской области, при участии в качестве третьего лица на стороне истца Администрации г. Екатеринбурга о признании  недействительными договора № Т-101/0313 аренды земельного участка, заключенный 24.03.03 между МУГИСО и ОАО «Каменск-Уральский завод ЖБИ-Уральский ДСК»  как не соответствующий законам и иным правовым актам (ст. 168 ГК) и признать недействительной государственную регистрацию данного договора, произведенную  Учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Свердловской области 07.04.03 .

В связи с заключением 23.04.03 соглашения между ОАО «Каменск-Уральский завод ЖБИ-Уральский ДСК» и ООО «Регионпромснаб» о передаче прав и обязанностей арендатора по договору аренды № Т-101/0313 и регистрацией данного соглашения 19.05.03 Учреждением юстиции, в предварительном заседании произведена замена ответчика - ОАО «Каменск-Уральский завод ЖБИ-Уральский ДСК» на ООО «Регионпромснаб».

В соответствии с указанным постановлением Главы города с истцом 10.10.02 был заключен договор № 7-292 аренды земельного участка сроком на пять лет. Фактически участок используется истцом с 01.01.00.

В соответствии со ст. 6  ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 71 Закона РФ «О местном самоуправлении», к полномочиям муниципальных образований отнесено предоставление в аренду земельных участков, находящихся в пределах городской черты. Это же положение подтверждено и ст. 5, 6, 7 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Таким образом, договор аренды № 18-к заключен администрацией г. Екатеринбурга на законных основаниях.

Заключая  24.03.03 договор аренды земельного участка МУГИСО не учло, что правом аренды на данный участок обладает законный правообладатель - ООО.

Общие положения Гражданского Кодекса об аренде - ст. 606, 607 - устанавливают, что в аренду может быть передано только то имущество, в том числе земельные участки, которое обладает индивидуальными признаками. Следовательно, наличие законного права аренды на индивидуально определенное имущество у одного лица, исключает возможность сдачи того же имущества в аренду другому лицу. Соответственно, договор аренды № Т-101/0313, заключенный между Министерством и ООО, является ничтожной сделкой, в силу ст. 168 ГК.

Данный вопрос обсуждался на Научно-консультативном совете при Федеральном арбитражном суде Уральского округа, где были выработаны следующие рекомендации.

В силу п. 10 ст. 3 Федерального Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Право органов местного самоуправления на распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю имеет своим основанием публично-правовую обязанность обеспечения эффективного управления государственными землями, их целевого использования и охраны. Указанное полномочие не тождественно по основанию своего возникновения и по содержанию правомочию распоряжения имуществом по своему усмотрению как элементу права собственности. Поэтому органы местного самоуправления вправе осуществлять распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю в пределах и в порядке, установленных законодательством.

Например, распорядиться земельным участком в пределах границ муниципального образования орган местного самоуправления вправе в соответствии с генеральным планом застройки населенного пункта.

Статьей 11 Земельного кодекса РФ решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.